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山川河流共護 資源權益共享

——國外自然資源調查登記和國家公園管理經驗

【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:孫 婧 侯 冰 余振國】 【預覽:

加拿大賈斯珀國家公園

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今年我國政府工作報告指出,要深化國家公園體制改革。從國際經驗來看,清晰的自然資源產權,是國家公園準入獲批的前置條件。自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。前不久,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《中共中央國務院關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,明確提出要健全自然資源資產產權體系,明確產權主體,開展統一調查監測評價,加快統一確權登記。本期國際版在梳理國外自然資源調查登記經驗的基礎上,分析其國家公園自然資源產權管理模式。

自然資源調查登記與產權管理

自然資源不僅具有經濟、社會價值,也具有生態價值。充分發揮產權制度的優勢保護自然資源和生態環境,是國際上生態文明制度建設的主要內容。因此,西方發達國家在自然資源管理方面非常重視產權調查與登記。

美國:自然資源權屬依附于土地

土地是自然資源的載體。自然資源調查確權、登記管理一般都從土地資源的占有使用及其產權確權開始,且隨著土地及其地上、地下其他自然資源價值的不斷顯現而被重視。美國的自然資源確權登記管理正是遵循這一發展路徑。

土地資源占用使用和確權登記是美國自然資源產權管理的核心。美國的土地所有制形式分為私人所有、州政府所有、聯邦政府所有3種;土地所有權分為地下權(包括地下資源開采權)、地上權和空間權(包括建筑物加層發展和近空通過權)。這3種權利可以分別轉讓。一般情況下,政府對私人土地如何利用、買賣不加干預。凡法律承認的私人土地,在縣政府進行登記,土地所有者出賣土地所有權時,進行變更登記即可使權屬實現轉移。政府對私人土地的管理,主要是登記收費和規劃引導。美國所有的州都通過了土地登記相關的法律,但各州的規定存在差異。這些法律要求對不動產所有權轉移、不動產抵押、抵押品轉讓、抵押契約清償和置留物歸還等,都必須進行登記。登記的目的主要是防止欺詐和以官方權威的公示方法來保護所有權。在美國,大約超過2/3的州采用了所有權登記制度,紐約等11個州施行的是托倫斯登記制度。

按照美國的相關法律,地下礦產資源一般與其上的土地一起歸屬于土地所有者。目前,美國聯邦政府擁有283萬平方千米的土地及其地下的礦產資源所有權,州擁有141萬平方千米的土地及其地下的礦產資源所有權,印第安部落擁有36萬平方千米的土地及其地下的礦產資源所有權,私人擁有470萬平方千米的土地及其地下的礦產資源所有權。聯邦政府、州政府和私人分別對屬于其土地上的礦產開發進行管理,管理邊界和權限都很明確。聯邦政府主要負責制定礦產資源戰略、確立競爭規則和維護資源的可持續開發,并負責聯邦所有土地內礦產資源的勘查、開發。州政府負責州所有土地和私人所有土地內礦產資源的勘查和開發。私營企業通過參加政府公開招標租售程序獲得礦產開發和生產權,政府不直接干預私營企業的生產和經營。

針對水權配置管理,美國西部干旱地區采用的是先占先得的所有權制度,東部31個州采用的是河岸水權制度。河岸水權制度指河岸邊的土地所有者對河水具有使用權,并且這種權力并不因為暫時不取水而喪失;先占先得意味著優先使用河流水資源就優先獲得該水權。美國地表水優先占有權需要通過申請獲得,遵循“時間優先,權力優先”的規則。美國的私人土地所有者擁有其土地范圍內地下水的水權,即美國地下水權附屬于土地所有權,非私人領地的地下水屬于公有。由于這種水權配置制度無法解決水污染和地下水超采問題,美國現行法律對其附加了一些限制條款,如要求水權所有者合理地開發利用地下水,不能出現超采;私人土地所有者要按擁有土地比例抽取地下水,而且不能影響其他人的用水需求等。美國各州建立了水資源管理委員會,由該委員會負責進行獨立的水文調查,建立申請水使用權的記錄。只有未被占用的、可以利用的水才能被申請利用。

美國森林資源十分豐富,公有森林面積占42.5%,私有森林面積占57.5%。美國的森林資源清查與分析(FIA)已有70多年歷史,至今公布過8次全國森林資源清查與分析數據。FIA以州為單位逐個開展森林資源清查,經歷了從最初以森林面積和木材蓄積為主的單項監測到多資源監測,再到森林資源與健康監測3個發展階段。森林健康監測由美國農業部林務局統一負責和組織,所屬的5個林業研究站按區域分片具體負責全國范圍的資源清查、分析和清查結果報告。目前,研究站對森林資源與森林健康的監測抽樣已經覆蓋整個美國的陸地范圍,監測成果報告包括年度報告、定期報告、國家報告和國際報告。

加拿大:統一登記機構和登記平臺

加拿大的土地所有制形式為聯邦政府所有、省政府所有和私人所有3種。加拿大聯邦政府所有的林地包括國家公園、國防用地和原住民土地在內,僅為4%左右;私人所有林地約占6%;其余90%的林地,歸各省和地區政府所有。加拿大各省作為省內水資源的所有者,對省內的水資源具有立法和行政管理的權力。由于聯邦政府所有的土地和自然資源占比較小,加拿大自然資源的確權登記主要由各省和地區政府負責,省和地區一般都有各自獨立的自然資源確權登記系統。其中,比較具有代表性的有兩種:一種是以艾伯塔省為代表的,按照資源類別分別進行確權登記;另外一種是以不列顛哥倫比亞省為代表的,建立統一的自然資源登記機構和平臺。不列顛哥倫比亞省的自然資源確權登記做法,對我國正在探索建立的自然資源統一調查與確權登記制度具有較大的借鑒意義。

不列顛哥倫比亞省的自然資源確權雖然是按照類別由不同部門和機構分別負責,但是建立了統一登記的機構和平臺系統,并將數百項土地與資源方面的權益在該平臺系統進行統一登記。該省的自然資源登記機構為土地與資源統一登記處。該登記處是省森林、土地和自然資源運營部地理空間局的下設機構,主要職責是為該省自然資源管理部門和相關機構提供決策支持,并為公民及時提供數據信息。登記處共登記260項公共土地上的權益,包括土地保有狀況、用途管制、土地和資源的使用限制等,這些信息來自于19個與登記處合作的省廳和機構,公園、森林、水、礦產等管理部門都包含其中。從權益的類型來看,主要包括準許、專利、租約、執照、協議、許可、權利、管理等。

該省土地與資源統一登記系統中,記載了基本地圖信息,如道路、水文、地圖網格和地形等;公有土地信息,如所有權、土地使用限制與保留、用途管制等;私有土地信息,如所有權、土地邊界或者林區、公園的邊界信息等。通過該系統,用戶可以知道哪些信息需要通過哪個政府系統來獲得,如詳細的土地調查信息可通過“政府聯機檢索訪問工具”獲得,數字數據和資源信息可通過“不列顛哥倫比亞省數據庫”獲得,私有土地的信息可以通過“地權與調查當局”獲得。總之,這一登記系統可以快速地為用戶提供土地和資源的綜合信息,支持跨機構的信息查詢銜接,為公眾和政府工作人員提供關于某一土地上自然資源各項權益的綜合情況。

與不列顛哥倫比亞省不同,艾伯塔省自然資源登記沒有建立統一的自然資源登記體系。土地確權登記由該省土地所有權辦公室負責,采用托倫斯登記制度,政府對登記信息的有效性和安全性負責,并對由于登記信息錯誤所造成的損失承擔賠償責任。對于森林確權登記,該省將森林劃分成不同的管理單元,每個管理單元的管理機構負責管理本單元所屬土地范圍內的森林利用行為。管理當局會審核申請者提交的森林利用計劃或森林管理協議,如果符合法律規定及聯邦和省的規劃,則會根據該主體的申請給予其配額、執照、許可等授權,即可視為對其森林權利的確權登記。

該省的水資源確權登記機構,為省環境與公園部下設的環境與水辦公室。該省現行的水法,確定了3種水權類型:土地所有權人用水、傳統農業用水和許可用水。土地所有權人用水者是擁有或占據蘊含地下水或毗鄰河流、小溪、湖泊或其他自然水體的土地的個人。對于土地所有權人用水,法律規定不需進行備案或許可,也就是通過直接的法律規定的形式即為這類用水者進行了確權。傳統農業用水者是在現行水法生效之前,用水進行傳統農業生產的農業用水者。這一水權一般是依附于特定農地,該農地被出售后,相應的水權也隨之轉移,傳統農業用水沒有截止日期。許可用水者是土地所有權人用水者、傳統農業用水者及水部門規章所規定的其他例外情形外的用水者。許可用水者需要通過獲得管理機構許可的方式進行確權登記。用水許可證一般會列明其所代表的水權優先級、引水點位置、水的來源、引水量、引水比例和時間,以及引水所需遵循的其他條件。

國家公園自然資源產權管理

國家公園等自然保護地富集了各種自然資源和重要生態系統,對國家生態安全具有不可替代的重要價值。因此,國家公園等自然保護地的自然資源調查登記和保護管理日益受到重視。

美國:通過征收方式實現有效管理

美國實行公私兼有的多元化土地所有制,土地資源分屬聯邦政府、州政府、私人和公益機構。美國法律規定政府擁有征用土地優先權。美國內政部代表聯邦負責管理部分聯邦的土地及其地下礦產資源并行使所有權,如國家公園、國家紀念物、歷史古跡、自然保護區等。因此,對于美國國家公園自然資源產權登記的討論,主要集中在土地資源權屬的處理方式和處理過程上。

美國國家公園的土地所有權大部分為聯邦政府所有。這是因為在設立國家公園之初,美國便將土地所有權作為是否設立公園的重要考量依據。為避免國家公園建立以后因土地產權問題影響實際管理效果,在進行國家公園可行性論證時,擬劃入公園范圍的土地所有權狀況是必須進行調查和論證的。如果擬建土地的所有權問題比較容易解決,如土地所有權人愿意將土地轉讓給聯邦政府,國家公園管理局更樂意將聯邦擁有所有權或者能夠取得所有權的土地納入國家公園管理體系。

具體來看,美國國家公園土地資源獲得方式分為征收和保護地役權轉移兩種。其中,征收是美國國家公園管理局獲取國家公園內非聯邦所有土地所有權的最佳方式,以實現該區域范圍內自然資源和文化資源的有效管理。國家公園管理局根據相關部門頒布的土地交易和評估政策,向國會申請開展征收事宜,經國會同意征收程序才可以啟動。征收過程中,政府方要依據相關標準以市場價格評估被征收土地,以“最高且最佳用途”為考量標準制定土地征收價格。同時,政府方要向被征收方送交評估報告、提出補償價金要約,并召開公開聽證會,說明征收的必要性和合理性。如果被征收方對政府征收提出質疑或者反對,可提出司法訴訟,迫使政府放棄征用行為;如果政府和被征用方在補償數額上無法達成協議,通常由政府將案件送交法院處理。

在國家公園土地所有權的取得過程中,存在所有權人拒絕將土地財產轉讓給國家公園管理局的情況。這種情況下,只能尊重所有權人的意愿,用合作協議的方式對未取得所有權的預劃入國家公園土地資源進行保護監督。也就是采取所謂的“保護地役權轉移”方式,獲得土地資源使用權。通過土地發展權轉移,將這塊土地進行非農開發的權利通過市場機制轉移到另一塊土地上,使該地所有權人因設立國家公園而受限制的權利得到補償。通過這一方式,土地仍歸原所有權人所有,但其開發利用受到了限制。

加拿大:市場運作實現土地國有化

加拿大國家公園的確認,一般要經歷5個階段:一是被確定為典型自然景觀區域;二是從中選擇潛在的國家公園;三是評估國家公園的可行性;四是政府與原住民土地管理機構協商簽訂國家公園協議,明確各項權屬;五是以法律形式確認國家公園。在此過程中,國家公園管理局在向公眾推出設立潛在國家公園自然區域清單的同時,會終止這些區域的資源勘探、開采和開發活動。

加拿大的土地所有權主要有聯邦所有、各省公有、私人所有3種形式,實行土地所有權、處置權、管理權基本一致的土地管理體制。根據現行加拿大國家公園管理規章和政策,當把區域內的所有權和管轄權全部收歸國有之后,該區才可正式成為國家公園。加拿大皇室擁有國家公園法定邊界內的土地、地下空間及資源的權利。目前,加拿大現有國家公園 46個,公園法定邊界內的土地基本都實現了國有化。這些國家公園主要采用強行搬遷和購買土地的方式建立的。

但是,在加拿大,也有部分國家公園的土地所有權屬于省和個人所有。比如:布魯斯半島國家公園內,部分公有土地的產權屬于安大略省自然資源廳,但這部分土地的管理權歸屬國家公園,安大略省自然資源廳對布魯斯半島國家公園僅行使行政監督權。同時,該國家公園法定邊界內還有部分私人土地。這是由于該國家公園的建立,是經過市場運作逐漸實現土地國有化的。

因此,該公園內有兩個群體對園內資源有處置權,一個是代表加拿大聯邦政府國家公園管理局的布魯斯半島國家公園管理機構,另一個是公園范圍內的私人土地所有者。根據加拿大環境部和安大略省自然資源廳的協議,國家公園內的私人土地所有權人完全擁有土地的產權,外人和政府基本無權干涉他們的行為,其處置公園資源的行為難以被監督。

針對這種情況,通過3種途徑實現公園管理:通過公益宣傳的方式對私人土地所有權人開展生態教育,使其認識到生態完整性的重要性;再(多)次通過收購私人土地實現公園管理方對公園資源處置權的控制;由非政府組織對國家公園內的私人土地所有權人處置資源進行監督。

通常情況下,加拿大禁止國家公園內各種形式的資源開采,諸如采礦、林業、石油天然氣和水電開發、以娛樂為目的的狩獵等。但根據加拿大國家公園法,只要得到公園管理機構的特殊許可,在新建的國家公園內,當地居民傳統的資源利用方式可以繼續保留;部分特定的國家公園內,可以開發傳統可再生資源;根據水利支配法及特殊協議,允許國家公園內開發、運營和維護水力發電;公園在與當地政府簽署特殊協議下向毗鄰地區供水、提供家庭用水;允許公園向為園區建設提供用水等。

從明晰產權入手破解生態保護困境

加拿大班夫國家公園

美國、加拿大的國家公園準入獲批,是以清晰的自然資源產權權屬為前置條件。以土地為附著對象,各項自然資源產權較為明晰。聯邦土地為聯邦所有,各機構對管轄范圍內的土地負責。目前來看,從明晰產權入手,是破解生態環境和自然資源保護困境的最好辦法。我國正在探索建立自然資源統一確權登記制度,在堅持資源公有、物權法定、清晰界定的原則下,對八大類自然資源統一進行確權登記,將有助于劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界,劃清不同集體所有者的邊界,推進確權登記法治化。

從自然資源登記的對象或者具體形態來看,要么以土地形態存在,要么依附于土地而存在。美國、加拿大國家公園自然資源產權登記的討論主要集中點也是在土地資源權屬的處理方式和處理過程上。以土地資源確權登記為基礎或者載體開展自然資源統一確權登記,有利于劃清自然資源所有權邊界、有利于完全整合不動產和自然資源登記信息,且這一路徑成本低、效率高。

從美國、加拿大國家公園或自然資源權屬來看,均存在來自不同利益主體的所有權人或協議使用權人,各利益群體共享國家公園或某一范圍內的自然資源。我國可探索允許國家公園內的自然資源由國家、農民集體和林木所有者共有,在自然資源所有權登記上注明共同所有范圍、載明各利益群體所有權的份額、范圍和資源質量。國家與農民集體及其成員、林木所有者共同承擔保護義務,分享所有權收益或使用權出讓收益。

(作者單位:中國自然資源經濟研究院)

本版圖片來源:加拿大國家公園官網

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