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綠色礦業高質量發展路徑研究

【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:強海洋 侯華麗 陳麗新】 【預覽:

張艷霞 供圖

綠色礦區一角。高向榮 供圖

黨的十九大報告明確指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,應以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。可見,隨著國家進入高質量發展階段,經濟發展要更多依靠提高勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環境效率,提高科技進步貢獻率,提高全要素生產率,在做好資源保障的基礎上更加重視提高資源供給質量。因此,加快推進礦業綠色發展與高質量發展,推動礦產資源開發利用全流程管理,形成一整套治理制度和治理能力,是新時期我國礦業持續健康發展的必然選擇。

未來我國的礦產資源開發利用,應堅持生態保護第一,堅持預防為主、防治結合的方針,全面實施并嚴格落實礦產資源勘查開發的環境準入條件,加快推進生態環境修復整治工程,促進資源開發與環境保護協調發展。同時,進一步挖掘技術潛力,加強技術創新,促進礦產資源開采、轉化與終端消費等環節的清潔化,構建現代礦業產業體系,全面形成礦業綠色發展與高質量發展新格局。

新時代礦業綠色發展與高質量發展總體方向

以實現創新驅動為綱。礦業綠色發展與高質量發展,本質上仍在于資源的高效利用,相關支持政策應當旨在促進礦山企業的創新型投資,積極推進礦山企業以科技創新為核心的全面創新,促進礦山企業無形資產的投資和無形資本的形成和增值,創新政策應當在以產業政策為核心的政策體系中發揮統領作用。

積極推進供給側結構性改革。政策“落地”既是供給側結構性改革的重要內容,也是我國礦業綠色發展與高質量發展相關支持政策的主要基調。加強支持政策的細化落實,既與制度改革協調配套,又能切實解決制約我國不同種類、不同地區礦山企業創新發展的深層次制度性問題,充分釋放市場的內生活力和大量礦山企業的內生優勢。

提高政策指向精準度。將礦業綠色發展與高質量發展切實導向“新技術”“新產品”“新保護”“新應用”的研究開發,將政策資源導向通用技術和技術融合領域,引導市場向創新型而不是生產型領域的投資。這是提高國家推進礦業綠色發展與高質量發展政策精準度的關鍵。將針對礦山企業的投資扶持政策指向通用技術和技術融合,使礦山企業的發展最終走出“重復引進、產能過剩以及有效供給不足”的怪圈。

結構性政策與功能性政策全面推進。優化結構性產業政策對推進礦山企業創新發展作用,同時,通過完善外部市場和政府的公共服務體系和技術創新體系,切實提高礦山企業自身的創新能力和合作創新、開放創新能力。支持政策的本質是要將解決激勵問題的結構性政策與提升能力的功能性政策(主要是公共服務體系建設)有機結合,相互促進。

穩增長政策和調結構政策協同優化。在經濟增長壓力持續加大的情況下,通過保持適度寬松的礦產資源開發利用政策,為長期合理引導以及釋放礦山企業產能、推進礦業轉型升級創造良好的宏觀環境。同時,通過優先推出、重點推出既有利于保增長又能夠促進調結構的相關政策,實現穩增長和調結構的協調推進。此外,穩增長不能破壞礦業企業調整演化的內在機制和規律,產業增長政策要讓位于產業發展政策。

新時代礦業綠色發展與高質量發展的基本思路

完善礦業發展市場制度與優化礦業發展環境。一方面,完善市場制度與市場環境,充分發揮市場機制的作用。加快建設與完善法治體系,在資源開發區域的民眾長遠權益保護、礦業權有序投放、資源稅費繳納以及礦山地質環境恢復治理等領域補充完善相關制度,并進一步規范和完善相應法律的執法體系。完善自然資源、環境保護、財政等相關法律體系及其執行機制,以法治建立起嚴格保護環境、優化礦業綠色發展和高質量發展的長效機制。要全面落實和完善負面清單管理,進一步減少礦業權行政審批與行政干預。大幅度減少針對礦業企業的非稅收收費,降低礦業企業稅費負擔。另一方面,建立公平競爭的市場環境。加快調整礦業政策取向,放棄選擇性的產業政策;公平市場準入,完善保護公平競爭環境的法治環境;合理界定礦業企業社會責任。

大力發展促進礦業綠色發展與高質量發展與創新的公共服務體系。逐步將支持政策資源導向幫扶礦業企業提升技術創新能力和市場競爭能力的公共服務體系建設方面上,既是供給側結構性改革在礦業綠色發展與高質量發展政策領域的貫徹和深化,也充分體現了生態文明背景下我國礦業轉型升級的內在要求。同時,鼓勵并支持具備條件的礦山企業加快國家實驗室建設、共性技術研發機構、技術擴散機構和機制以及綜合性中小微礦業企業服務機構建設。此外,還應優化公共服務機構的治理模式與營運機制。

優化礦業組織與礦業生態系統,推動各類技術創新主體的合作,完善礦業創新生態。在完善研究型大學和公共科研機構學術研究機制及共性技術開發、管理機制的基礎上,加強礦業企業在前沿技術領域的戰略部署和項目組織能力。政策資源配置的重點逐漸由大中型礦業企業向高技術型礦業企業轉變,結合區域發展實際和資源枯竭型地區轉型發展的經驗,按照技術創新生命周期采取分階段、競爭性、差異化的創新支持方式。培育礦業生態還需要構建順暢的退出機制,一方面要做好援助退出工作,重點做好過剩產能調整中的礦山企業失業人員的社會保障工作;另一方面做好輔助升級工作,積極支持傳統礦業企業(尤其是中小型礦業企業)對職工進行職業培訓,提高勞動者技能,并支持礦業企業組成技術創新與管理創新聯盟。

推動礦業與上下游服務業融合發展。對未來礦業發展趨勢而言,礦業與服務業融合發展既是礦業向高技術、高附加值環節轉型升級的內在需要,也是大力發展現代生產性服務業以及反哺社會的內在需要。在做好頂層設計,建立健全機制方面,要加強礦業融合發展運行分析和監管,充分發揮自然資源主管部門和行業協會的溝通、協調作用,形成礦業融合發展的整體氛圍。在完善政策體系創造礦業和服務業融合發展的良好生態方面,要建立一體化的產業政策體系,消除礦業與服務業在稅收、金融、科技、要素價格之間的政策差異,降低交易成本,制定相互協調融合的行業監管、支持政策,形成合力。在加快生產性服務業功能區和公共服務平臺建設方面,要加快建設研發設計、物流服務、質量檢驗檢測認證、市場營銷、供應鏈管理等生產性服務公共平臺。此外,要完善礦業融合項目的產業投融資服務體系。

高度重視礦業企業的先進生產能力建設。礦業企業的生產能力建設,一方面為現代礦業的發展、技術進步與創新提供了重要的技術支撐;另一方面先進生產能力建設為現代礦業的發展提供了重要的需求空間。在新一輪工業革命中,發達工業國家的政策目光都不僅瞄準技術創新本身,而且高度重視互補性的經濟條件和制度建設,先進生產能力通過終身學習制度建設,提升產業工人包括礦業勞動者的技能和知識水平,通過先進技術研究或產業聯盟建設加強共性技術的供給,是這些互補性經濟條件與制度建設最為重要的構成。因而,國家應高度重視先進生產能力建設、高度重視先進生產能力的提升。

進一步細化綠色礦山建設支持政策。一方面,以綠色礦山建設試點名錄和綠色礦業發展示范區建設為抓手,提升礦山企業的先進技術和設備應用能力以及現代生產管理方法的改進與創新,協同推進戰略性新興礦業的培育與先進生產能力的建設,推進國家礦業綠色發展和高質量發展步伐。另一方面,強化政策優化和組合協同,發揮協同乘數效應。比如:在工礦廢棄地復墾利用、資源開發收益分配等方面進一步改革探索,對礦業用地、綠色金融等一些支持政策進一步細化完善,打通工礦廢棄地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡之間的壁壘梗阻,最大限度地調動企業以及地方政府推進礦業綠色發展的積極性,降低綠色發展成本。另外,還需要根據不同的礦種,結合適用的具體情境,靈活地選擇政策工具組合,有效發揮不同政策工具的互補性,擺脫過度依賴財政補貼等個別政策工具,完善形成支持礦業綠色發展與高質量發展的政策工具體系、提高政策的科學性、有效性和適用性。

新時代礦業綠色發展與高質量發展的戰略目標

作好頂層設計,強化總體目標。改變傳統工業時代的礦業發展模式,建立基于生態文明要求和社會主義現代化強國的礦業綠色發展與高質量發展新范式,提升綠色資源和綠色礦產品的市場競爭力,擴大綠色資源和綠色礦產品的供給規模,使綠色成為礦業高質量發展的主要標志,成為礦業未來發展普遍形態,為建設美麗中國、增進民生福祉、實現經濟社會可持續發展提供“綠色資源”保障,并為促進全球礦業綠色發展作出貢獻。

實現階段目標,提出中國方案。第一階段從2017年到2035年,是追趕與深化改革期。全面推進綠色礦山建設,基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的礦業綠色發展新格局。該階段,礦業綠色發展與高質量發展的制度和政策性框架基本建立,礦業綠色轉型升級的主要領域取得突破性進展。礦業與上下游服務業融合發展取得顯著進展,在產業鏈條延伸、就業崗位創造、資源收益共建共享以及助力扶貧攻堅等方面實現共贏發展。第二階段從2035年到2050年,是引領和部分趕超期。圍繞推動礦業綠色發展與高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核,建立形成與生態文明相適應的礦業綠色發展與高質量發展制度體系和治理能力,實現同全球資源節約、采礦業環境影響和保護先進水平全面對標。在此基礎上,推動建立礦業綠色轉型升級的全球治理模式,為全球礦業發展貢獻中國智慧和方案。

(作者單位:中國自然資源經濟研究院)

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