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保護自然 綠色開發

——自然保護地礦產資源開發治理探索透視

【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:強海洋】 【發布時間:2019-03-25】 【預覽:

如何妥善處理自然保護地建設與礦產開發的關系是當前礦業活動一個重要的現實問題。一些建立自然保護地的國家做了探索實踐,我國隨著以國家公園為主體的自然保護地體系的建設,急需要破解面臨的挑戰,努力實現自然生態保護、經濟發展與社會發展的有機統一。

現實:建立自然保護地已成為一個國家文明與進步的重要標志。一些國家對協調自然保護地與礦業活動有明確要求

世界各國根據自然資源和生物多樣性特點,劃出一定的范圍來保護珍貴的自然資源及自然遺跡和景觀已成為社會廣泛共識,自然保護地數量和規模的不斷增加,已成為一個國家文明與進步的重要標志。建立自然保護地,其實質是為了實現自然資源和相關生態系統服務以及文化價值的長久保護。

按照被保護對象的重要性和可利用性,國際上通常將自然保護地劃分為核心區、緩沖區、實驗區或游憩區。不同類型自然保護地的保護對象大致可以分為三類,第一類是具有代表性、特殊性、典型性、重要性、集中分布、原始性和完整性的自然資源;第二類是具有科學、文化、觀賞和科普教育價值的自然資源;第三類是對規模和設施進行規定的自然資源。另外,世界自然保護聯盟(ICUN)按主要管理目標,將自然保護地劃為7類,即嚴格自然保護地、荒野保護地、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區、陸地/海洋保護景觀和自然資源可持續利用自然保護地。加拿大、德國、意大利等國結合國情實際或本地區生態環境特點,建立了較為完整的自然保護地分類分區體系,如加拿大自然保護地體系分為國家公園、國家海洋保護區、國家野生動植物保護區、國家候鳥禁獵區、加拿大遺產河流系統保護區、國家首都保護地6種類型;德國自然保護地體系分為自然保護區、國家公園、景觀保護區、自然公園、生物圈保護區、原始森林保護區、濕地保護區、鳥類保護區8種類型。

從自然保護地礦業活動的國際治理實踐案例看,美國是世界上最早建立自然保護地的國家,具有一套完備的管理體系和管理流程。其中,對涉及自然保護地的礦業活動有如下要求:一是根據自然保護地功能個案,決定是否允許進行礦業活動以及允許從事哪類礦業活動;二是在進行自然保護地劃定時,要求對壓覆礦床和正在進行的礦業活動進行評價。個別情況下,甚至可根據評價結果對自然保護地的范圍或級別進行調整。如美國現任總統特朗普曾于2017年要求減少美國境內的自然保護地面積,解除某些類別的自然保護地采礦禁令。

澳大利亞作為全球主要礦產品出口國,擁有大面積的自然保護地,對于如何協調自然保護地與礦業活動也有明確要求。澳大利亞規定,在礦業開發前,由法定機關依據聯邦《環境保護和生物多樣性保護法案》開展礦址評估工作。任何存在對珍稀瀕危物種潛在或不利影響的,均需加強管理,以降低可能帶來的各種不利影響,最終經監管部門同意后,才能開展礦業開發活動。以澳大利亞新南威爾士州獵人谷的Mt.Owen煤礦為例,其開采活動位于文斯沃斯國家森林區域,該區域及附近地區記載有鳥類145種、非飛行哺乳動物24種、蝙蝠18種、爬行動物20種以及兩棲動物15種,其中包括綠金鈴蛙、飛鼠、斑尾袋鼬等19種瀕危動物。為降低采礦活動對原生植物和動物群落以及原生森林和林地群落的影響,由新南威爾士州政府部門組成咨詢小組,引導當地進行動植物管理、歐文山重建和植被恢復措施。通過對分散的林地殘余物種和草場地區的原生植物群落進行重建,使復墾區林地群落乃至相鄰礦山的生態緩沖地得以保護;同時,通過生態走廊的打造,將復墾區與保護區進行連接,從而建立起更大尺度的生態健康發展長效機制。整治后,原生林地比之前已經存在的采礦所在區域的原林地擴大了約5倍。

在我國,截至2018年底,我國各類自然保護地已達1.18萬處,占國土面積18%以上,提前實現了聯合國《生物多樣性公約》到2020年達到17%的目標。從自然保護地組成內容來看,主要包括國家公園體制試點10個,國家級自然保護區474處,國家級風景名勝區244處,世界自然遺產13項,自然與文化雙遺產4項,世界地質公園37處,國家地質公園212處,國家礦山公園34個,海洋特別保護區111處。以自然保護區為例,作為我國自然保護地最具代表性的組成部分,依據國標《自然保護區類型與級別劃分原則》等,劃分為自然生態系統類、野生生物類和自然遺跡類3大類別、9個類型。

積極探索礦產開發與自然生態環境保護協調發展的新道路,是近些年我國礦產資源開發的主旋律,特別是在大力推進生態文明建設的大背景下,開啟了發展綠色礦業、建設綠色礦山的嶄新實踐:2007年,原國土資源部提出“發展綠色礦業”倡議;經過十余年來的不懈努力,“發展綠色礦業,建設綠色礦山”的理念已深入人心,成為我國礦業企業的根本遵循和行動指南。2016年4月,原國土資源部印發《國土資源“十三五”規劃綱要》中提出:不斷加大工礦廢棄地復墾力度,完成750萬畝歷史遺留礦山地質環境治理恢復任務。2017年3月,原國土資源部、財政部等六部委聯合發布《關于加快綠色礦山建設的實施意見》,明確了基本形成綠色礦山建設新格局、探索礦業發展方式轉變新途徑、建立綠色礦業發展工作新機制的三大建設目標。

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進生態文明建設等重大決策部署和中央領導重要批示精神,2017年原國土資源部下發《自然保護區內礦業權清理工作方案》,決定以國家級自然保護區為重點,開展各類保護區內礦業權清理工作。針對自然保護區礦產開發存在的問題,為全面強化監管,2017年7月至12月,原環境保護部等7部門聯合組織開展“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動,重點查處自然保護區內采礦、采石、工礦企業和核心區、緩沖區內的旅游與水電開發等對生態環境影響較大的問題。專項行動調查處理了2萬多條涉及自然保護區的問題線索,關停取締企業2460多家等。各地共廢止與上位法不一致的相關地方性法律法規12部,修訂51部,新制定頒布20多部,同時清理了一批不合時宜的部門政策文件。2018年,在開展“綠盾2017”專項行動基礎上,又全面排查全國469個國家級自然保護區和847個省級自然保護區存在的突出環境問題,堅決關停、取締在自然保護區內的采礦、采石、采砂、開墾等違法項目等。

挑戰:如何正確處理經濟發展與生態保護;如何最終實現資源開發與自然保護地生態產品價值有機統一

一是如何正確處理礦業開發與自然保護地管理的現實沖突,以及礦產資源開發引致的后續生態環境治理問題。

工業革命以來,全球礦產資源的勘探、開發和利用漸漸成為重塑地表形態的重要力量,并在很大程度上影響了自然空間的生態本底與環境結構,進而反作用于人類的生存與發展。在工業化和城鎮化加速的大背景下,如何正確處理和積極面對自然保護地的特殊性和敏感性、礦業開發與自然保護地管理的現實沖突,以及礦產資源開發引致的后續生態環境治理問題,已成為社會關注的焦點。如何厘定最小保護單元與最大開發容量,降低礦產資源開發帶來的生態環境的負外部性,減少不同權利主體之間的矛盾與沖突,正確處理經濟增長與生態保護之間的問題,已成為政府、社會和學界關注的重大議題。

二是如何最終實現資源開發與自然保護地生態產品價值實現的有機統一。

設立自然保護地的初衷在于通過建立和完善管理制度和保護措施,協調處理自然保護地資源開發利用與生態保育的關系。在我國,自然保護地經歷了部門分散管理、綜合管理與分部門管理相結合的管理體制,由于不同類型的自然保護地由不同部門、不同層級政府根據不同標準劃定,引致了系列問題。主要表現在:一是國家戰略和頂層設計缺乏,部門、地區博弈激烈,行政主導立法導致自然保護地的生態優先性不足,綜合管理部門監管職能難以落實;二是開發與保護的關系難以正確處理,當開發建設活動涉及自然保護地時,所在地的地方政府或管理部門更多會考慮地方利益或部門利益,不惜犧牲自然保護地而讓步于經濟建設或資源開發利用;三是自然保護地是由各種生態要素組成的生態系統復合體,可能既有森林,也有草原、濕地等其他生態系統。其多頭管理、交叉管理、空間區域重疊的現狀,導致了生態系統的完整性被人為割裂。而管理目標和措施的不同,又進一步干擾了自然保護地的正常建設和管理。其中一個重要問題是資源開發與自然保護地治理的生態產品價值實現。

生態產品價值是區域的生態系統為人類提供的最終產品與服務價值的總和。有效破解資源開發利用與生態環境保護之間的矛盾,使保護生態環境不再是政府和市場主體的負擔,使生態產品成為創造和獲取價值的新路徑和經濟發展的新增長點,實現“深化資源性產品價格和稅費改革,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”尤為關鍵。這里,既要杜絕“資源無價,可無償使用”“資源無主,可誰采誰用”的扭曲觀念,又要摒棄“一經劃定即為紅線”的怠惰思想。應加強保護區與礦產資源勘查開發管理的技術標準、法律規范和具體程序的研究,堅持辯證思想和理性思維,做到“因地施策、因礦施策”,最終使資源開發與自然保護地生態產品價值實現有機的統一。

三是自然保護地礦業開發激勵與控制如何實現最優平衡。

從各國已有實踐來看,俄羅斯、澳大利亞、巴西、加拿大等礦產資源大國基本是以《礦業法》為基本法,規定礦業活動的基本制度,設定礦業活動必須進行生態保護的法律原則,以水、土地、大氣和環境規劃為主要保護對象的單行法構成生態保護的具體規范。同時,國外政府沒有明確自然保護地礦業開發的具體政策,而是對礦產資源勘查開發活動對于生態環境的影響給予高度關注,所有項目在審批過程中均需通過嚴格的環境影響評價并向社會公示公開。若地方政府或民眾認為礦業項目有可能對生態環境造成較大破壞,則無法通過審批。一些國家高度重視礦山地質環境恢復治理,礦區土地復墾與生態恢復貫穿始終,如加拿大要求,礦山建設投產前必須提交礦山環保方案及措施,對礦山生態環境進行評估等。

建議:強化頂層設計,加強立法與規劃引導;嚴格管控,完善自然保護地分類管理

第一,更新理念,強調山水林田湖草綜合思維。自然保護地礦業開發與治理,要結合國家戰略和政策要求,建立項目的準入清單和負面清單,為后續分類處理自然保護地礦業權奠定基礎;加快建立國土空間基礎信息平臺,探索完善現行礦業權出讓審批程序,避免由于信息不對稱及技術原因導致“違法行政許可行為”的發生;分類處理現有自然保護地內的礦業開發行為等。

第二,強化頂層設計,加強立法與規劃引導。新時代自然保護地礦業開發治理體系應按照推進生態文明建設的總體要求,以國土空間規劃為統領,強調自然生態空間規劃引導和用途管制,明確不同地域、不同類型自然保護地的功能定位;加快與國家生態安全格局相適應的自然保護地空間體系構建,針對不同階段的礦業活動,參照國內外經驗開展自然保護地礦業開發生態負效應評價,保證在更大尺度上自然保護地空間可達性和系統完整性;以資源環境承載力評價為基礎,制定科學合理的措施方案,明確不同區域自然保護地生態保育的目標、任務和路徑等。

第三,嚴格管控,完善自然保護地分類管理。建議按照保護第一、生態優先的原則,充分發揮自然保護地資源管護、科學研究、宣傳教育、生產示范等功能定位,協調好生態環境保護與礦業開發的關系,通過分類管理,規定不同自然保護地礦業開發項目的準入門檻和后續退出要求,強化規劃環評約束,制定負面清單,強化問責監督;以工礦廢棄地復墾利用、礦產資源開發、生態環境補償等具體措施為路徑,明確不同類型、不同分區自然保護地實現礦業空間生態修復目標的可操作性措施。

第四,因地制宜,實施自然保護地礦業空間生態修復重大工程。建議嚴格礦業權在自然保護地核心區和重要生態敏感區、脆弱區的退出工作;強化重要生態功能區生物多樣性保護,實施物種種群及其棲息地恢復示范工程;加快自然保護地廢棄礦山、廢棄地造林綠化步伐,堅持工程治理與自然修復相結合,深入推進生態脆弱區治理,增強生態修復能力;大力防治自然保護地山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,防止加強人為干預引致的水土流失和石漠化;加大礦山地質環境綜合整治力度和土地復墾綠化工作等。

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中國國土資源經濟

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